È stata resa nota proprio oggi la data del referendum confermativo, che chiama l'elettorato italiano a decidere in merito alle rilevanti modifiche che la riforma costituzionale propone per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari e dei costi delle istituzioni, della soppressione del CNEL, della riforma del Titolo V e di altri ambiti correlati.
Il referendum, che si terrà il 4 dicembre, ha già scatenato forti polemiche e altrettante preoccupazioni in merito ad una possibile vittoria dei "Si", prefigurando una potenziale perdita di controllo sui testi legislativi che vengono promulgati attraverso il lavoro svolto in modo egualitario da entrambe le Camere. D'altra parte, però, l'analisi approfondita dei progetti di legge e che può portare ad un allungamento eccessivo dei tempi, col rischio di ottenere leggi non chiare, portatrici di particolarismi partitici spesso incoerenti tra loro.
In merito a questo problema, va detto che non c'è una risposta univoca, quindi un modello che può garantire pieno ed efficace controllo accanto ad una macchina legislativa semplice e immediata: lo stesso Montanelli, in una delle sue lezioni sulla Storia d'Italia[1], prende ad esempio la comune storia della Repubblica di Weimar e la Repubblica Italiana. La prima fu caratterizzata, a causa dell'assenza di maggioranze stabili e di numerosi partiti minoritari con forte potere di ricatto, dall'impotenza dei governi che si susseguirono, permettendo così ad Hitler di salire al potere; i costituenti tedeschi vollero, perciò, rafforzare l'esecutivo dell a neonata Germania Federale attraverso la figura chiave del Cancelliere, assieme ad altri vari provvedimenti, fra i quali una soglia di sbarramento elettorale molto alta.
I costituenti italiani invece, attribuendo la nascita e il successo del Fascismo al potere eccessivo garantito al Governo senza che vi fossero controlli in merito, crearono un testo costituzionale volto a imporre dei forti freni al potere esecutivo, di fatto esautorandolo e dando vita al susseguirsi sia di legislature instabili, sia di governi di breve durata e per la maggior parte fondati su coalizioni post-elettorali. Quindi, una nuova Weimar. Avere un Governo che non può esercitare il proprio potere esecutivo comporta un ordinamento giuridico che non riesce ad attuare le proprie politiche in campo politico, economico, sociale e via dicendo.
Con la seguente analisi sul testo della riforma, si comprende come il Governo Renzi intenda proporre una soluzione a tale problema.
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Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario
Uno degli aspetti caratterizzanti il ddl costituzionale riguarda il cambiamento del sistema parlamentare, che per settant'anni ha contraddistinto il nostro Paese rispetto alle altre realtà europee: il bicameralismo paritario (o piuccheperfetto). Più volte messo in discussione negli ultimi decenni (ma mai effettivamente modificato), il bicameralismo piucchepperfetto ha tanti pregi quanti difetti: dal momento che i due rami del Parlamento sono l'uno lo specchio dell'altro, il passaggio della proposta di legge da una Camera all'altra per ottenere l'approvazione di entrambe (la cosiddetta "navetta") garantisce sicuramente un controllo puntuale sul testo normativo, ma allo stesso tempo rallenta notevolmente il procedimento legislativo. Da qui il termine "piucchepperfetto", visto che i due rami del Parlamento svolgono identiche funzioni. La proposta della nuova legge costituzionale supera questo tipo di bicameralismo dando al Senato una funzione diversa da quella attuale, di collegamento tra gli enti territoriali e lo Stato, e allo stesso tempo riducendo notevolmente la sua funzione legislativa.
Esempio: un disegno di legge ordinaria X viene presentato e votato alla Camera dei Deputati. Se approvato, è trasmesso al Senato entro dieci giorni su richiesta di un terzo dei suoi componenti. Il Senato, poi, può decidere di esaminarlo e modificarlo nei trenta giorni successivi. In caso di modifiche il testo torna alla Camera, che si pronuncia in via definitiva; la legge è promulgata se il Senato non procede ad esaminare il testo, o è scaduto il termine per deliberare, o la Camera ha approvato il disegno di legge in via definitiva.
Esempio: Il Parlamento decide di modificare la legge elettorale. Per questa materia si utilizza il procedimento legislativo tipico del bicameralismo paritario, per il quale la legge sarà promulgata solamente quando il medesimo testo sarà approvato da entrambe le Camere.
Per altri ambiti sono previste ulteriori modifiche al procedimento legislativo, descritte minuziosamente al neo art. 70.
Segno eloquente del superamento del bicameralismo è però il voto di fiducia al Governo: attualmente è espresso da entrambi i rami del Parlamento, ma sarà richiesto alla sola Camera dei Deputati senza interpellare il Senato in merito. In questo modo, oltre a velocizzare notevolmente i tempi di voto, al Governo è garantita una maggiore stabilità, dovendo ottenere la fiducia di una Camera soltanto.
Esempio: Alle elezioni politiche del 2013 il solo voto di fiducia alla Camera avrebbe permesso una legislatura stabile non inficiata da necessari accordi post-elettorali sia per governare che per eleggere il Presidente della Repubblica.
Riduzione del numero dei parlamentari e del costo delle istituzioni: il nuovo Senato delle Regioni
Vediamo quindi nel dettaglio quali sono i compiti previsti per la nuova Camera Alta: prima di tutto i suoi membri passano dagli attuali 315 a 100, di cui 74 sono consiglieri regionali nominati dai rispettivi Consigli di Regione (in base ad una legge elettorale ancora da stabilire), 21 sono Sindaci (uno per ogni Regione, considerando il Trentino Alto Adige diviso nelle due Provincie autonome di Trento e Bolzano) e 5 Senatori nominati dal Presidente della Repubblica, la cui carica ha durata pari a sette anni non rinnovabili. A questa composizione vanno poi aggiunti gli attuali Senatori a vita, che mantengono tale incarico nei termini prestabiliti, e gli ex Presidenti della Repubblica.
Il Senato perde quindi la sua natura di Camera eletta, poiché i suoi componenti sono scelti dai vari Consigli Regionali sulla base dei risultati elettorali in ciascuna Regione. In particolare, a ciascun Consiglio Regionale spettano non meno di due seggi in Senato, che vanno ad aumentare in relazione alla popolazione che risulta dall'ultimo censimento generale: la Lombardia esprime più senatori in assoluto, per un totale di 14 seggi, mentre alle due Provincie Autonome spettano 2 seggi, così come Valle d'Aosta, Molise e altre Regioni poco popolose. Da questa composizione sono esclusi i voti espressi nella Circoscrizione Estero, non più valida per il Senato vista la sua nuova natura di collegamento tra gli enti territoriali e lo Stato.
Il mandato di ciascun senatore ha la stessa durata di quello di Consigliere, per cui il Senato diventa una Camera a composizione variabile non più soggetta a scioglimento da parte del Presidente della Repubblica. I metodi di attribuzione dei seggi e di elezione dei componenti del Senato tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione (in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale e locale) dovranno essere regolate con legge approvata da entrambe le Camere. I senatori sono poi esclusi dall'indennità, prevista solamente per i deputati, perché essendo rappresentanti di enti territoriali godono già di quella derivante da tale carica. Rimangono invece invariate le disposizioni per l'autorizzazione a procedere nei confronti sia dei deputati che dei senatori, tematica molto discussa nelle ultime legislature e non toccata dalla riforma, suscitando non poche polemiche.
La revisione del Titolo V della parte II della Costituzione
Già da un primo sguardo si comprende che la funzione principale del nuovo Senato è di raccordo tra gli enti locali da una parte e dall'altra Stato e Unione Europea, ma questo non è l'unico cambiamento significativo che riguarda le venti Regioni. Pur essendo stato modificato nel 2001, il Titolo V torna ad essere protagonista di nuovi aggiustamenti in merito soprattutto all'art.117 riguardante la ripartizione delle competenze regionali e statali. La riforma mira ad eliminare la legislazione concorrente tra Stato e Regioni, implementata dopo la prima riforma: in poche parole, le regioni hanno attualmente la capacità di legiferare in tutte quelle materie, previste dall'attuale art.117, nelle quali lo Stato non ha legiferato.
Esempio: secondo l'attuale art. 117, se lo Stato non ha legiferato in merito a porti e aeroporti civili, subentra la Regione con una regolamentazione subnazionale.
Il problema subentra se la legge regionale che si occupa di porti e aeroporti viene affiancata da un'altra legge statale relativa, ad esempio, ai porti. La Corte Costituzionale è stata sommersa di ricorsi simili a questa ipotesi, nei quali si deve stabilire se prevale la legge regionale o quella statale. Con l'abrogazione di queste competenze concorrenti, i confini delle materie spettanti alle Regioni e quelle spettanti allo Stato si delineano definitivamente, evitando accavallamenti del tipo sopracitato. Nel precisare quali competenze spettano esclusivamente a chi, è però lo Stato che avoca a sé un numero maggiore di materie rispetto alle Regioni.
La finalità a cui tende la modifica del Titolo V, quindi, è quella di garantire una maggiore semplificazione e stabilizzazione del rapporto tra Stato e enti territoriali: in questo senso si inseriscono sia l'abolizione delle provincie (art.114), rendendo più snella la macchina amministrativa e riducendo i costi della politica, sia l'intervento statale anche nelle competenze esclusive regionali in caso di interesse nazionale per mantenere l'unità giuridica o economica della Repubblica (art.120). In poche parole: il Governo si sostituisce agli organi territoriali in caso di mancata osservanza degli obblighi internazionali o dei trattati e norme comunitarie, oppure per motivi di sicurezza pubblica; può inoltre escludere i titolari di organi di governo regionali o locali dalle loro funzioni in caso di grave dissesto finanziario dell'ente.
Esempio: Dati i debiti esorbitanti contratti della Regione X, il Governo, previa richiesta presentata al Senato che dovrà replicare entro 15 giorni, subentra negli organi di tale Regione ed esclude i titolari di questi organi dalle loro funzioni, intervenendo personalmente.
Al contrario, nelle Regioni particolarmente virtuose, è possibile per tali enti, tramite un'apposita legge votata dal Parlamento con procedura bicamerale, prendere a sé una competenza spettante normalmente allo Stato (art.116), ottenendo così un ulteriore grado di autonomia. Tale procedimento è definito regionalismo differenziato.
Esempio: La Regione Y è in una situazione positiva da un punto di vista economico e chiede allo Stato di concederle la competenza in materia di istruzione universitaria. Dopo il nullaosta dello Stato, il Parlamento può promulgare una legge approvata da entrambe le Camere che sancisca tale passaggio.
In materia finanziaria, all'art. 119 si stabilisce che l'autonomia finanziaria degli enti territoriali vada esercitata non più solo in armonia con la Costituzione, ma anche in accordo con la legge statale per il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, al contrario del testo attuale che prevede un rinvio generale ai principi di coordinamento di finanza pubblica e sistema tributario.
Per il cumulo delle cariche, si esclude la sovrapposizione di un seggio in Consiglio Regionale o locale e uno alla Camera dei Deputati, eliminando così il riferimento al Senato dove il cumulo di queste due cariche è inevitabile e previsto dal testo costituzionale.
In merito invece allo scioglimento anticipato di un Consiglio Regionale, si stabilisce che il decreto del Presidente della Repubblica, che procede allo scioglimento e alla rimozione del Presidente della Giunta, sia adottato previo parere del solo Senato e non più della Camera dei Deputati, non essendo più necessaria una commissione parlamentare in merito.
La riforma del Titolo V non si applica alle Regioni a statuto speciale né alle Provincie Autonome, finché queste non hanno modificato il proprio statuto recependo tutte le modifiche previste dalla riforma costituzionale.
La soppressione del CNEL e altre novità della Riforma
Il CNEL (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro) nacque come organo ausiliario al Parlamento, al Governo e agli enti locali. Costituito da 64 consiglieri ed un Presidente, la sua attuazione tardò ad essere promossa, poiché la prima legge di disciplina è stata emanata solamente nel 1957, modificata poi più volte negli anni Ottanta e Duemila. Una delle sue principali caratteristiche è rappresentata dalla iniziativa legislativa, che può essere promossa dagli esperti in economia, lavoro e diritto che lo costituiscono. Scoraggiati forse dall'insuccesso che in generale caratterizza l'iniziativa legislativa proveniente dall'esterno dei rami del Parlamento e dal Governo, i membri del CNEL hanno scarsamente usufruito di tale funzione e questo organo non ha mai trovato un suo campo di applicazione dove esprimersi.
La riforma costituzionale non propone altro che di sopprimerlo, entro 30 giorni dall'entrata in vigore della riforma, attraverso un decreto del Presidente del Consiglio, previo accordo con il Ministro della Pubblica Amministrazione e il Ministro dell'Economia e delle Finanze, che nomina un commissario straordinario al quale è affidata la gestione del patrimonio di quest'organo e della riallocazione delle risorse umane e strumentali, basandosi sulle indicazioni date in merito dalla Corte dei Conti.
Data la nuova composizione del Parlamento, a risentire di queste modifiche è anche l'elezione del Presidente della Repubblica. Non sono più previsti 3 delegati regionali per ciascuna Regione (uno per la Valle d'Aosta), già presenti nel nuovo Senato, e per lo scrutinio sono richiesti
- i due terzi dei componenti per i primi due scrutini
- i tre quinti dei componenti per dal terzo al sesto scrutinio
- i tre quinti dei votanti dal settimo scrutinio in poi
Per rendere l'idea in numeri:
Esempio: Su un totale di 725 parlamentari (630 deputati e 95 senatori dagli enti locali) i due terzi dei componenti corrispondono a 483 voti; i tre quinti dei componenti a 435 parlamentari.
Se la nuova legge elettorale prevede un premio di maggioranza che assegna il 54% dei seggi al primo partito nella Camera dei deputati, ovvero 340 seggi, la norma costituzionale garantisce comunque che una figura istituzionale fondamentale per lo Stato come il Presidente della Repubblica sia eletta con ampio consenso fra i vari schieramenti politici, impedendo così ad ogni partito (anche a quello di governo) di eleggere da solo il futuro PdR.
Inoltre a fare le veci del Presidente della Repubblica non è più il Presidente del Senato, ma il Presidente della Camera, che si occuperà anche di riunire il Parlamento in seduta comune in caso di elezioni del nuovo Capo dello Stato per impedimento permanente, morte o dimissioni del precedente.
Anche per la Corte Costituzionale ci sono in vista delle novità: i 15 giudici sono attualmente eletti per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Consiglio Superiore della Magistratura e per il restante terzo dal Parlamento in seduta comune. Questa ultima quota è divisa, nel nuovo testo costituzionale, in 2 giudici eletti dal Senato e 3 dalla Camera. I quorum richiesti rimangono invariati e corrispondono ai due terzi dei componenti delle due Camere per i primi tre scrutini e i tre quinti dal quarto scrutinio.
In merito ai compiti svolti da questa Corte, va aggiunto che si prevede un giudizio di costituzionalità anticipato in materia di legge elettorale: su richiesta di un terzo dei membri del Senato o di un quarto dei membri della Camera, entro 10 giorni dall'approvazione della legge ordinaria che regola le elezioni dei due rami del Parlamento, la Corte Costituzionale può analizzare la legittimità costituzionale di quest'ultima e laddove venga a mancare, la legge non viene promulgata. Viene così previsto il primo esempio di controllo costituzionale anticipato, già previsto in altri sistemi europei, come ad es. quello francese.
Altro strumento già presente in altri ordinamenti giuridici europei, ma assente per ora in quello italiano, è il referendum propositivo o di indirizzo, introdotto dalla riforma per favorire ulteriormente la partecipazione dei cittadini alle scelte sulla politica sociale. Questo permetterà agli elettori italiani di esprimersi non solo in relazione all'abrogazione totale o parziale di una legge già esistente, ma anche di decidere di adottare o meno una proposta di legge sulle materie di cui questo istituto si può occupare. La sua disciplina è comunque affidata ad un'ulteriore legge costituzionale.
Per il referendum abrogativo invece, viene previsto un nuovo quorum se il referendum è stato richiesto da almeno 800.000 cittadini: in questo caso infatti l'abrogazione è approvata se si esprime a favore la maggioranza dei votanti delle precedenti elezioni per la Camera dei Deputati; per referendum richiesti da un numero dei cittadini che va dai 500.000 agli 800.000 rimane invece il quorum richiesto attualmente, cioè la maggioranza degli aventi diritto al voto.
Altre garanzie sono fornite ai cittadini che vogliono esercitare l'iniziativa legislativa: per le leggi di iniziativa popolare è necessario, secondo il testo della riforma, un numero di firme pari a 150.000 per presentare il progetto (numero maggiore rispetto alle 50.000 richieste ora), ma è previsto anche l'obbligo di esame e deliberazione finale da parte del Parlamento nei tempi e nelle forme stabiliti dai regolamenti rispettivi di Camera e Senato.
Queste sono, a grandi linee, le modifiche più significative di questa riforma costituzionale, la cui ratio è riassumibile nella volontà di semplificare l'emanazione delle leggi attraverso un procedimento legislativo più snello; di rafforzare il rapporto tra lo Stato e gli enti sub-nazionali quali Regioni, Comuni e Città Metropolitane attraverso la nuova composizione e le funzioni attribuite al Senato della Repubblica; e, ultimo ma non ultimo, garantire un dialogo più frequente tra i cittadini e le istituzioni tramite le nuove linee guida sul referendum propositivo e sulle leggi di iniziativa popolare.
A prescindere dalle proprie convinzioni personali e politiche, questa riforma potrebbe modificare, nel bene o nel male, l'assetto della nostra Repubblica per come la conosciamo, caratterizzando la vita politica (e non solo) del nostro Paese per i decenni a venire. Il mio consiglio personale, quindi, è quello di utilizzare questo articolo come piccolo vademecum per esprimere quantomeno un voto consapevole nel referendum di dicembre. Perché, a prescindere da quello che possiate pensare, il vostro voto conta. Sempre.
Carlotta Ciani
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